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中国司法改革年度报告
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  中国司法改革年度报告(2012)
 
Annual Report on China’s Judicial Reform (2012)
 
(简 本)
 
 
执笔人:徐昕 黄艳好 卢荣荣*
 
 
 
本文为《中国司法改革年度报告(2012)》简本。全文四万余字,已提供第三届财经法治论坛的参会者及媒体。全文将于研讨会后有所修订,并在纸媒发表后正式通过网络公开。
 
引言
 
一、综合性改革
——铁路司法改革
——刑事诉讼法的修改及“解释”
——民事诉讼法修改
——建立犯罪人员犯罪记录
——规范职务犯罪案件办理
——完善社区矫正制度
——《中国的司法改革》白皮书发布
 
二、法院改革
(一)优化法院职权配置
——完善减刑假释制度
——执行体制及工作机制改革
——促进司法统一
(二)落实司法为民
——加强司法建议工作
——防治涉诉信访
(三)强化司法监督
——建立均衡结案工作机制
——完善错案追究制度
——促进司法公开
——确保司法廉洁
(四)加强法院文化与司法队伍建设
——建立法官宣誓制度
——加强法院文化建设
 
三、检察改革
——完善刑事申诉案件公开审查程序
——改进举报线索不立案审查机制
——完善行贿犯罪档案查询机制
——优化廉政风险防控机制
——反腐体制需推动关键性变革
 
四、司法行政领域的改革
——劳动教养制度即将停止使用
——拘留所条例颁行
——律师管理不断强化
 
结语
 
 
    引 言
 
2012年,中国司法改革点滴成绩一如往常,“新一轮”司法改革宣告结束,改革未来,谨慎乐观。
“新一轮”司法改革的60项改革任务基本完成文件的制定出台。官方在总结司法改革成果时,不断宣称改革成就巨大。然而,民众对此的批评却力度不减。
2012年,十八大召开,再度开启了令人期待而又忧心忡忡的十年。十八大报告第五部分,宣示“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”,与十三大报告结构类似,加上习近平就任后即重走邓小平当年的南巡路线,令人猜测未来或可能参照十三大思路,重启实质性政治体制改革。
事实证明,推行司法的技术性改革,无法改变司法公正不足、司法公信低下、司法权威失落的现实。脱离政治体制改革的司法改革,不过是笼中鸟,根本无法展翅飞翔。政治体制改革是推进司法改革的根本保障,司法改革须纳入政治体制改革的框架一并考虑。政治体制改革应以法治改革为优先战略之一,法治改革以司法改革为核心,司法改革的关键是确保司法独立,确保司法独立的首要任务即理清司法与党的关系。理清司法与党的关系特别需要消除党对司法独立的误解,司法独立有利于改善党的领导。
十八大后,高层是否及如何启动政治体制改革,如何看待司法改革与政治体制改革的关系,将会决定未来十年司法改革和法治建设的走向。当十八大吹来若隐若现的政治体制改革之风,我们既要期待,更要推动。当务之急,须重申司法独立的重要意义。
 
一、综合性改革
 
——铁路司法改革
铁路运输法院、检察院的“回归之旅”在2012年全面开启。年中,全国铁路运输法院和检察院全部完成向地方移交。但“企业办司法”时代尚未完全终结。森林法院、农垦法院亦应纳入国家司法体系,参照铁路司法改革的方案推进转制。此举亦只是铁路司法改革的中转站,若干制度细节仍需不断完善。
7月,最高人民法院《关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》,旨在解决各地铁路运输法院管辖权问题。该司法解释有助于协调地方司法力量,缓解某些法院“案多人少”问题。但除上述举措外,尚无其他工作机制的改进。司法的“技术性改革”应迅速跟进,方可保障制度的良性运转,发挥改革的功效。
——刑事诉讼法的修改及“解释”
《刑事诉讼法》修正案有较多进步,也存在诸多不足。第一,侦查权不仅未受限制,反而有所膨胀,特别是技术侦查制度引发强烈质疑。第二,某些条款是法治的倒退。例如,指定监视居住,实质上是“双规”的扩大化;庭前审查的案卷移送,由“起诉复印件主义”退回“案卷移送主义”。第三,部分条款缺陷明显。例如,非法证据排除规则仍留不少漏洞;“尊重和保障人权”写在第2条,核心价值受削弱;不得自证其罪与“如实回答”自相矛盾,“沉默权”未能入法等。
下一步应关注如何正确理解和执行修订后的新法。《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》从三方面明确刑事诉讼法的适用。第一,界定刑事诉讼法中涉及检察工作的概念。第二,落实增修规定。第三,调整刑事检察工作程序。但该司法解释也存在不足,打上“部门”烙印。例如,规定可重新计算侦查羁押期限;明确检察机关可提前介入侦查;律师阅卷范围被限缩为案件诉讼文书和证据材料等。此外,不少条款仍存在模糊的情形。《公安机关办理刑事案件程序规定》也有“部门”烙印。六部门《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》部分条款意义重大。例如,明确律师在侦查阶段的权利,细化证人保护措施等。但该规定的多数内容不过是各部门实施规则的重申。
最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》,明确和细化了刑事诉讼法的适用。部分规定,意义重大。例如,“刑讯逼供等非法方法”具体化;明确死刑执行细节,死刑中会见亲属权彰显人道主义精神。但一些条款也引发争议。例如,针对所谓的律师“闹庭”,法庭纪律有所强化。该禁令具一定合理性,但实践中难以得到完全遵守。法庭要真正获得尊重,根本在于实现司法公正。
两个司法解释和两个规定先后出台,再次提出立法及司法解释体制的问题。长期以来,司法解释制度也存在“越权”解释、解释主体多元、形式混乱、制定程序简单随意、撤销监督机制缺位等问题。上述司法解释,就存在突破立法、部门化等问题。故该制度急需改革,目前应重点考虑:第一,加强立法解释。第二,制定《司法解释法》或在《立法法》中专章规定,规范司法解释的制定、发布等程序,建立审查和撤销机制。第三,统一解释主体和解释形式,未来取消检察机关的司法解释权,统一由法院行使。第四,大力发展案例指导制度,尽可能通过判例解释法律。
——民事诉讼法修改
《民事诉讼法》修正案8月通过。此次修改至多算“中修”。民事司法改革较少涉及体制性顽疾,本不难突破,但修法受保守理念的牵制,虽有进步,亦留缺憾。例如,限制公民代理;公益诉讼主体应附条件地允许公民提起公益诉讼;立案未从实质审查改为形式审查;规定“先行调解”,易产生法院过度重视调解、强迫调解等问题,且未明确“调审分离”;立案登记制、强制答辩、律师调查令、三审终审及多元审级等诸多成熟的改革思路未被采纳。
——建立犯罪人员犯罪记录
最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于建立犯罪人员犯罪记录制度的意见》,规定了犯罪信息登记制度、犯罪人员信息通报机制、信息查询机制、未成年人犯罪记录封存制度,以及违反规定处理犯罪人员信息的责任等。
该文件的出台标志着我国犯罪人员犯罪记录制度正式建立,但只是框架性规定,仍需制定更具操作性的实施细则。由于当下社会秩序状况及“维稳”政策,该制度容易沦为官方加强社会控制的工具。因此,一方面应细化制度,对记录封存、轻罪记录消灭的条件、程序及后果等事项制定明确的可操作性规范;另一方面应重点考虑抑制有关部门的“滥权”,从感化和挽救犯罪人员出发,促使犯罪人员顺利回归社会。
——规范职务犯罪案件办理
8月,最高人民法院、最高人民检察院《关于办理职务犯罪案件严格适用缓刑、免予刑事处罚若干问题的意见》,要求严格掌握职务犯罪案件缓刑、免予刑事处罚的适用,并细化不适用的情形及可适用的具体条件。该意见有助于改善职务犯罪适用缓刑、免予刑事处罚偏多的状况。但在司法独立性不足、体制性腐败的现状下,发挥作用有限。未来应在此基础上不断提升司法独立性,排除地方干预。
年末,《关于办理行贿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》旨在减少法律规定的“模糊地带”。但该解释不可能有效抑制行贿的动机,也不利于行贿人供认和揭发犯罪。提升打击腐败力度,更应强调举报立功及建立污点证人制度。2013年初,最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》,与正在制定的《解释二》、《解释三》,将组成相对完整的惩治渎职犯罪的司法解释体系。其出台有利于逐步化解渎职犯罪轻刑化、免刑化问题。
——完善社区矫正制度
《社区矫正实施办法》为社区矫正工作提供了基本依据和操作规范。但这仅是社区矫正制度建设的阶段性成果,诸多难题仍未解决。第一,据该办法,社区矫正工作主要由县级司法行政机关及司法所承担,但这些机构人财物受限,人员素质参差不齐,难以有效开展工作。第二,社区矫正工作需要的条件难以实现。社会保障体系远不健全,多数地方无力为社区矫正人员提供就业平台,外出务工的流动性令其居住地频繁变更。社区矫正工作特别需要民间组织和志愿者的协助,但民间组织的发展受到严格控制。
社区矫正制度需不断探索改革。应重点针对社区矫正工作的执行机构建设、人财物保障的落实、社区矫正力量及社会辅助力量的发展、民间组织的促进、与原有刑罚体系的合理衔接等关键问题,通过试点不断推进改革,并在时机成熟时出台《社区矫正法》。
——《中国的司法改革》白皮书发布
 
二、法院改革
 
 (一)优化法院职权配置
——完善减刑假释制度
2月,最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》,扩大此类案件开庭审理的范围、增强程序的透明度,但基本沿袭先前做法,缺陷较多。第一,由刑罚执行机关提出减刑、假释建议书,经法院审理后作出裁定,属于单向流动的权力运作模式,忽略了服刑人的程序主体地位。第二,有直接利害关系的服刑人和被害人无程序参与权。第三,开庭审理很难真正发挥作用。
针对上述问题,在不断明确和严格减刑、假释的条件及标准的同时,应考虑不断提升减刑、假释程序的参与性和透明度,加强对权力的制约和监督。具体而言,应赋予服刑人及近亲属的程序启动权;赋予服刑人、被害人等利害关系人充分的程序参与权;强化程序公开,可考虑在监所开庭审理,监所犯人可旁听,媒体可采访,结果应公示;设置救济程序,强化检察监督。此外,完善服刑人日常管理评价机制,注重吸收各类专业人士以陪审员身份参与合议庭,提高假释的比例,完善社区矫正制度,并与之有效衔接。
——执行体制及工作机制改革
7月,最高人民法院《关于设立执行指挥中心建设试点单位的通知》,肯定并要求推广“三级联动”执行指挥中心之“广东模式”。该模式初步显示了信息全面共享、反应快速、运转高效、功能强大的优势,有利于化解“执行难”、“执行乱”的难题,进而推动社会诚信的建设。长远而言,建立全国执行指挥中心,配合全国性的社会征信系统建设,是推进执行体制改革的关键所在。未来可设置独立于法院的专门执行机构。目前正在进行的法院强制执行立法,需考虑这些根本性问题。
各地法院的探索中,重庆的做法尤其值得关注。自2004年,重庆就率先将涉讼产权打包进入重庆产权交易市场进行拍卖,2009年全部实现由“电子竞价”取代“击槌成交”,2010年12月启用司法拍卖互联网竞价系统,迈出网拍的第一步。重庆经验受到重视。依托重庆互联网竞价平台,最高人民法院正式开通全国性的人民法院诉讼资产网,并要求全国法院涉讼资产拍卖信息及拍卖结果全部在该网公开,司法拍卖也将逐步在该网进行。
浙江高院走得更远。6月,浙江高院与淘宝网联合推出司法拍卖平台,两家先行试点法院的两件拍品正式上线公告。司法拍卖乃至整个审判执行过程的防腐,主要取决于公开、透明的程序运作以及利害关系人的有效监督。网络拍卖是未来重要的发展方向。
——促进司法统一
《关于在审判执行工作中切实规范自由裁量权行使保障法律统一适用的指导意见》对于规范自由裁量权具有积极意义,相关规定仍过于笼统。自由裁量是司法过程天然具有的一种特征,既需规范自由裁量权的行使,更要保障法官独立审判,确保其正确、合理地行使自由裁量权。此外,第二、三批指导性案例相继发布。
(二)落实司法为民
——加强司法建议工作
最高人民法院《关于加强司法建议工作的意见》,旨在规范司法建议工作,增强建议效果。在实践中,司法建议主要存在两大问题:一是适用范围不统一;二是程序规范缺失。法院发出司法建议是希望参与社会管理,提升司法地位,但司法建议的发出反而导致司法权威降低。
就短期而言,该制度有利于法院与党政部门保持良好的关系,可予以改进。第一,司法建议的适用对象,应严格限定在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定的范围。第二,司法建议书的制作应当格式统一,发出程序严格。但法院承担司法外职能,从根本而言会削弱司法公信和权威。法院的司法建议未来应当废止,法院对外发出的唯一具有司法权威的文书只能是裁判文书。
——防治涉诉信访
2012年,最高人民法院为防治涉诉信访提出“四个必须、五项制度”。但这不过是新坛装旧酒。应下定决心,从信访之治迈向规则之治。尽快废除信访制度,或将其彻底改造为补救性的常规权利救济机制。可考虑的方案是,建立专门性信访处理机构,设中央和省两级申诉专员公署,实行两级申诉制度,使之改造为准司法性的专门申诉机构。
(三)强化司法监督
——建立均衡结案工作机制
最高人民法院出台《关于加强均衡结案的意见》,发布“均衡结案评估参考指标体系”。但均衡结案只是回应“控制收案、突击结案”等问题的权宜之计,而非解决法院积案、提高审判质效的长远之策。第一,均衡结案实质仍是一种数字化管理的外在约束机制,对案件质量的提升有限。第二,均衡结案机制引导法官追求“平均数”,法官可采取已结案件预留不报等“对策”应对,难以真正激励法官公正高效地发挥审判职能。第三,在法院的行政化体制没有改变、各地法院主要透过“业绩GDP”展开竞争的背景下,即使不建议据此进行评比和排名,刻意追求数字仍是各地法院难以回避的现实问题。
审判效率的提高,特别是司法公正的保障,必须顺应司法过程的特点,保障法官独立审判。未来应放弃对法官的一切负面考核指标,逐步取消指标式、数字化考评,相关数据仅作统计之功能;完善法官遴选机制,建立科学合理的法官奖惩机制,激发法官的职业尊荣,将提升审判的公正效率转化为法官的自觉行为。
——完善错案追究制度
3月,最高人民法院有关部门负责人表示,将进一步完善错案追究制度,尝试合理界定“错案”的标准。尽管初衷良好,但该制度从设计到实施却广受诟病。第一,错案责任追究没有统一的标准。第二,错案标准的泛化及错案责任追究的轻度化,既使法官广受错案责任追究制之苦,又导致应严厉惩戒的情形经常蒙混过关。第三,制度设计的不合理,强化了本来就极不合理的案件请示制度,令两审终审原则虚化。第四,对“错案”法官的处置均有僭越《法官法》内容及效力之嫌疑。
应废除错案追究制,参考国外普遍做法,建立符合司法规律的法官职业保障与惩戒制度。一方面,法官享有任期、人身安全、退休及职务行为豁免权保障。另一方面,未经法定的惩戒程序,法官不受追究。
——促进司法公开
最高人民法院落实《中共中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的规定》精神,多项要求涉及司法公开,特别是微博公开,可视为最高人民法院回应新媒体时代的需求,促进司法公开的一项努力。期待最高人民法院带头,更多法院开通微博,主动公开民众关心的司法信息,并积极与网民互动。
近年来,司法公开程度有所提升,但远远不够,未来目标是法院所有裁判文书全部上网,涉及国家秘密的情形除外,涉及个人隐私和商业秘密的情形可作技术处理。期待最高人民法院带头,公布本院所有的裁判文书,并尽快建立全国性的法院判例数据库。建议最高人民法院建立统一的裁判文书网,支持按法院、案由、当事人等关键词进行检索和复制的功能,并完善裁判文书上网告知、审核等程序,注意尊重和保护当事人的隐私权。
——保障司法廉洁
(四)加强法院文化与司法队伍建设
——建立法官宣誓制度
《法官宣誓规定(试行)》要求初次担任或重新担任法官职务的人员应进行宣誓。建立法官宣誓确有必要。其誓词内容一反政治色彩浓厚的特点,未强调“党的领导”、“中国特色”,而突出法官忠于祖国、人民、宪法和法律,出人意料。但司法官的宣誓制度只是形式,关键还需要完善司法官的遴选机制,特别是建立从律师到司法官的法律职业转换制度,推动法律职业共同体的形成。
——加强法院文化建设
最高人民法院先后下发的《2012年“人民法官为人民”主题实践活动实施方案》、《关于进一步扎实推进政法干警核心价值观教育实践活动的通知》,不过是既往法院文化建设、队伍建设的再糅合。
法院文化建设近年来有所强调,各地也有些探索,但要避免误区。第一,文化是养成的。文化是传统的延续,时间的积淀,而不是建设或创造出来的,更不是短期内自上而下的工程所可能实现的。第二,文化建设不是简单的硬件和软件建设。第三,量化考核等现行司法业绩考核方式对文化建设的作用适得其反。第四,文化无优劣。所谓培育先进的司法文化,容易产生误导。第五,公平正义的追求是任何司法文化的基本内涵,并无东西之别。
面对问题,司法文化的培育可考虑如下思路。首先,围绕正义理念培育司法文化。从根本而言,司法文化的核心理念,在于正义,此外别无其他。其次,司法文化,司法官先行。提高司法官的法律文化素养,培养司法人员的法律文化意识,必不可少。最后,司法文化既应延续传统的优势,更应追求法治共识。
 
三、检察改革
 
——完善刑事申诉案件公开审查程序
《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》克服原试行规定的诸多缺陷,明确公开审查的范围,确立公开审查,完善公开听证程序。但该制度只是一种内部监督,实质是自己请人监督自己,不可能真正制约检察机关。该制度的审查范围与人民监督员制度多有重合,却缺乏必要衔接,且运行机制比不上后者。其完善方向是尽可能扩大民主。特别需强调:第一,保障受邀人员的广泛性和代表性,参与途径的开放性和自由性,以及监督者独立于被监督者。第二,进一步提升受邀人员评议意见的效力。
——改进举报线索不立案审查机制
《人民检察院举报线索不立案审查工作办法》有望较快出台。鉴于微博反腐的重要作用,建议最高人民检察院带头,各级各地检察院积极建立微博举报平台,针对举报,及时公开回复。最高人民检察院下发通知,要求与纪检机关协作配合,及时审查和处理涉嫌渎职侵权违法犯罪案件线索,绝不允许任何组织或个人非法干预。与其加强与纪检机关的合作,为何不考虑整合成统一、独立的反腐廉政机构?事实上,面对体制性腐败,独立性不足的检察机关反腐的空间相当有限。反腐机构的作用大小虽然与内部机制、配套措施等完善有关,但关键在于权力构架和独立程度。
——完善行贿犯罪档案查询机制
最高人民检察院启动行贿犯罪档案全国联网查询平台。该机制有助于防范和减少贿赂犯罪,但仍需规范化,例如,制定相关管理办法,保证生效判决及时、准确录入查询系统;将犯罪之外的行贿行为纳入查询范围;行贿档案查询告知函的使用范围适度扩大。同时,不断完善和优化系统,扩充数据,建立全方位、立体化的职务犯罪档案系统,并进一步加强查询工作与政府、企业招标,行业监督、管理以及征信工作的衔接,促进社会诚信体系的建设。
——优化廉政风险防控机制
《关于深入推进检察机关廉政风险防控机制建设的实施意见》旨在从源头上减少和控制诱发腐败的风险。未来可进一步提高风险点查找和等级评估的科学性,特别完善责任和惩戒制度。但面对体制性腐败,该制度只是局部机制的改进,反腐败大工程中的小环节,无法产生根本性效果。作为内部监督机制,它还需要其他制度的配合,例如,进一步推行检务公开,完善检察官惩戒制度,限制检察官权力,提高检察官自律意识。从根本而言,须引入有力的外部监督,以权利/权力制约权力,特别是:建立一个职能明确、身份独立、惩处严明的廉政机构;放松言论管制,真正落实来自当事人、媒体和社会的监督。
——反腐体制需推动关键性变革
与上述反腐机制的“低效”相比,近年来网络反腐尤其是微博反腐成效明显。但这触动官员阶层的利益,《关于加强网络信息保护决定》迅速通过。该决定明显将抑制网络反腐的动力和效用。网络立法确有必要,但主要目标在于保护公民权利,特别是公民个人隐私不受侵犯。网络实名制毫无必要,因为它不仅无助于公共利益,反而更可能导致公民个人隐私受到大规模侵犯,而且会严重影响本来就很弱的公民言论自由。绝大多数国家都没有网络实名制。韩国宪法法院裁决网络实名制违宪,更是前车之鉴。该决定有违宪之嫌,公民可提出对该决定进行合法性审查。
十八大后,反腐成为民众的首要期待。高层立场坚定,表现出空前的反腐决心;李春城、孙德江等一批高官落马,似有新一轮“反腐风暴”;官员财产申报拟列入全国人大立法规划;年末最后一天,习近平主持中共中央政治局会议,要求“坚决遏制腐败现象蔓延势头”。种种迹象,似乎显示廉政中国或有希望。但反腐是一项极其艰巨的任务,最终取决于民主法治的实现。就现实的可能性而言,至少需在如下方面取得突破。第一,确立官员财产申报制度。第二,建立廉政公署。第三,放松言论管制,激励民间反腐。
 
四、司法行政领域的改革
 
——劳动教养制度即将停止使用
2012年,劳动教养制度再次被推向舆论的风口浪尖,废除劳教的呼声不绝于耳。基于行政法规和部门规章的现行劳教制度明显违宪。第一,违反《宪法》第37条。第二,违反《立法法》、《行政处罚法》等上位法规定。第三,违反1998年中国政府签署的《公民权利和政治权利国际公约》。实践中,劳教制度的弊端更是暴露无遗。劳教决定权完全掌握在公安机关手中,缺乏制约导致权力肆无忌惮的滥用。劳教制度异化为“维稳”手段,上访之路通往劳教。重庆打黑时期,劳教沦为压制言论的工具。劳教制度缺乏基本的正当程序保障,劳教的“罪刑”极不相应。
多年来,劳教制度应当改革而非废除、改革方案尚未达成共识等成为有关部门用来拖延劳教制度废除的借口。因而我们只呼吁废除劳教,而不谈所谓改革。劳教制度必须废除,这是原则。剥夺公民人身自由的权力交给司法机关,是世界潮流,是法治底线,是所有民众的共识。作为一种衔接,废除劳教后,以《违法行为教育矫治法》取而代之。必须避免“穿新鞋,走老路”,确保新制度与劳教具有原则性不同:第一,除行政拘留外,任何剥夺公民人身自由的决定必须由法院裁决;第二,裁决须经法律的正当程序。
劳教制度不可能逃避最终被废除的命运。年初,全国政法工作会议宣布,在报请人大常委会批准后,将“停止使用”劳教制度,并要求此前严格控制使用劳教手段,对缠访、闹访等三类对象不采取劳教措施。这意味着劳教制度即将成为历史。
——拘留所条例颁行
《拘留所条例》有诸多进步之处,诸如,完善拘留所的职责,强调尊重和保障人权,规定拘留所的设置和保障。但该条例的立法过程遭遇公安机关的抵触和反弹,2009年《拘留所条例(征求意见稿)》中许多重要的限制性条款被删改,致使条例仍具有强烈的“部门”烙印。例如,问责违规警察条款消失,修改“收拘12小时内通知亲属”的条款,删除“执行拘留应接受检察院监督”、处理“被拘留人死亡和非正常死亡”、“不得利用被拘留人管理其他被拘留人”的条款等。条例对警察权的限制明显不足,尤其缺乏问责,检察、被拘留人亲属及公众监督的缺位,未来“睡觉死”、“洗脸死”等非正常死亡案件仍将不断上演。此后,公安部出台《拘留所条例实施办法》。
未来改革应以强化监督、防止警察滥权为方向。具体而言,应明确和强化监管人员的法律责任;强化检察监督,保证检察机关独立行使检察权;推进拘留所公开,建立公民代表巡视制度。
——律师管理不断强化
《关于建立律师宣誓制度的决定》出台。与法官宣誓词相比,律师宣誓词政治色彩极浓。与法治国家的律师宣誓词相比,中国的律师宣誓制度更是过度强调律师的政治属性,模糊了律师自身的法律属性。这直接表明司法行政机关的极端保守,不利于律师制度的发展和法治建设。应尽快落实律师协会的自我管理和行业自律,司法行政机关应逐渐退出,最终将职能转型为宏观管理和为律师业发展创造良好的环境。
2012年相关立法也体现了对律师执业的管理强化。例如,最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第251条专门针对律师作出约束性规定。《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》将律师阅卷范围限缩为案件诉讼文书和证据材料等。
10月,《律师法》部分条款的修订通过,主要涉及律师身份及具体职能、会见权和阅卷权、涉嫌犯罪律师的保护和律师保密义务等条款的调整。
 
  结 语
 
  2012年,“新一轮”司法改革宣告结束,更新一轮的司法改革即将拉开序幕。
2008年中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》安排的60项改革任务基本完成。2012年,改革尾声之年的举措,主要是先前改革的延续、收尾或修补。“新一轮”司法改革四年多来,法院、检察院、公安、司法行政等部门付出较多努力,在司法的技术性改革方面取得一定的进展。但司法公正、公信和权威基本上没有改进,民众对司法的不满有增无减。其根本原因在于,司法改革未触及司法的行政化、地方化、官僚化等体制性弊病,司法的独立性进一步降低。
政治体制改革是中国转型之关键。司法体制作为政治体制的重要组成部分,须纳入政治体制改革的框架一并考虑。这并非否定近年来司法的技术性改革,透过“去政治化”的策略推动司法改革亦意义重大。
  政治体制改革早已成为一切改革之瓶颈。政治体制改革的可以有诸多切入点,这些改革可以且应当同时推进,而法治改革应优先考虑。因为法治改革是最容易达成共识、成本最低、最安全、风险最小、最能避免动荡的政治体制改革切入点。
法治改革应以司法改革为核心。司法改革的关键是确保司法独立。当下中国,必须澄清误解,重申司法独立的重要性。第一,司法独立要求任何个人或组织不得干预司法。司法独立包括职能独立、组织独立和法官独立。第二,司法独立是司法有效运作的必要条件,实现司法公正的前提和保障。第三,司法独立是国际通行的法治准则。司法独立是一切法治国家的基本准则,也为诸多国际文件明文规定。第四,司法独立并非资本主义特有的法治理念。历史上,许多社会主义国家确认了司法独立原则。司法独立不分姓资姓社,社会主义不应排斥司法独立,甚至还可以强调优于资本主义司法独立。第五,司法独立只有程度的不同,而没有绝对的独立或不独立。第六,司法独立是最有可能达成的共识。第七,司法独立的关键在于理清司法与党的关系。司法独立不仅无损于党的领导,而且有利于改善党的领导。党对司法的领导主要体现为政治领导和组织领导。但党不干预个案,这是基本原则。
司法独立性的提升是一个渐进的过程。但首先必须确立司法独立原则,然后朝向此迈进。具体方案可采取由内而外、先易后难的策略。目前可以推行的司法改革举措,至少包括:从法院内部独立做起,上级法院不得干涉下级法院审判,院庭长不得干涉法官办案,废除审判委员会;实施严格的司法问责和惩戒制度;加强司法官的任期、人身安全、退休及职务行为豁免权保障,建立一套科学的司法官遴选、任命、升迁、惩戒的制度,司法经费由中央财政承担。
2013年,中国新十年之起点。未来十年,中国或将迎来社会转型的关键时期,迈向法治和民主的正路。未来十年,包括司法改革在内的社会变革,或将以一种预知或不可预知的方式、逐渐或突然展开。未来十年,几分焦虑,几分期待。期待上下凝聚共识,压力转为动力;期待新一轮的解放思想;期待实质性的司法改革,司法独立原则确立;期待政治体制改革的全面展开,社会转型平稳有序,顺利迈向法治和民主的中国。Annual Report on China’s Judicial Reform (2012)
 
(简 本)
 
 
执笔人:徐昕 黄艳好 卢荣荣*
 
 
 
本文为《中国司法改革年度报告(2012)》简本。全文四万余字,已提供第三届财经法治论坛的参会者及媒体。全文将于研讨会后有所修订,并在纸媒发表后正式通过网络公开。
 
引言
 
一、综合性改革
——铁路司法改革
——刑事诉讼法的修改及“解释”
——民事诉讼法修改
——建立犯罪人员犯罪记录
——规范职务犯罪案件办理
——完善社区矫正制度
——《中国的司法改革》白皮书发布
 
二、法院改革
(一)优化法院职权配置
——完善减刑假释制度
——执行体制及工作机制改革
——促进司法统一
(二)落实司法为民
——加强司法建议工作
——防治涉诉信访
(三)强化司法监督
——建立均衡结案工作机制
——完善错案追究制度
——促进司法公开
——确保司法廉洁
(四)加强法院文化与司法队伍建设
——建立法官宣誓制度
——加强法院文化建设
 
三、检察改革
——完善刑事申诉案件公开审查程序
——改进举报线索不立案审查机制
——完善行贿犯罪档案查询机制
——优化廉政风险防控机制
——反腐体制需推动关键性变革
 
四、司法行政领域的改革
——劳动教养制度即将停止使用
——拘留所条例颁行
——律师管理不断强化
 
结语
 
 
    引 言
 
2012年,中国司法改革点滴成绩一如往常,“新一轮”司法改革宣告结束,改革未来,谨慎乐观。
“新一轮”司法改革的60项改革任务基本完成文件的制定出台。官方在总结司法改革成果时,不断宣称改革成就巨大。然而,民众对此的批评却力度不减。
2012年,十八大召开,再度开启了令人期待而又忧心忡忡的十年。十八大报告第五部分,宣示“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”,与十三大报告结构类似,加上习近平就任后即重走邓小平当年的南巡路线,令人猜测未来或可能参照十三大思路,重启实质性政治体制改革。
事实证明,推行司法的技术性改革,无法改变司法公正不足、司法公信低下、司法权威失落的现实。脱离政治体制改革的司法改革,不过是笼中鸟,根本无法展翅飞翔。政治体制改革是推进司法改革的根本保障,司法改革须纳入政治体制改革的框架一并考虑。政治体制改革应以法治改革为优先战略之一,法治改革以司法改革为核心,司法改革的关键是确保司法独立,确保司法独立的首要任务即理清司法与党的关系。理清司法与党的关系特别需要消除党对司法独立的误解,司法独立有利于改善党的领导。
十八大后,高层是否及如何启动政治体制改革,如何看待司法改革与政治体制改革的关系,将会决定未来十年司法改革和法治建设的走向。当十八大吹来若隐若现的政治体制改革之风,我们既要期待,更要推动。当务之急,须重申司法独立的重要意义。
 
一、综合性改革
 
——铁路司法改革
铁路运输法院、检察院的“回归之旅”在2012年全面开启。年中,全国铁路运输法院和检察院全部完成向地方移交。但“企业办司法”时代尚未完全终结。森林法院、农垦法院亦应纳入国家司法体系,参照铁路司法改革的方案推进转制。此举亦只是铁路司法改革的中转站,若干制度细节仍需不断完善。
7月,最高人民法院《关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》,旨在解决各地铁路运输法院管辖权问题。该司法解释有助于协调地方司法力量,缓解某些法院“案多人少”问题。但除上述举措外,尚无其他工作机制的改进。司法的“技术性改革”应迅速跟进,方可保障制度的良性运转,发挥改革的功效。
——刑事诉讼法的修改及“解释”
《刑事诉讼法》修正案有较多进步,也存在诸多不足。第一,侦查权不仅未受限制,反而有所膨胀,特别是技术侦查制度引发强烈质疑。第二,某些条款是法治的倒退。例如,指定监视居住,实质上是“双规”的扩大化;庭前审查的案卷移送,由“起诉复印件主义”退回“案卷移送主义”。第三,部分条款缺陷明显。例如,非法证据排除规则仍留不少漏洞;“尊重和保障人权”写在第2条,核心价值受削弱;不得自证其罪与“如实回答”自相矛盾,“沉默权”未能入法等。
下一步应关注如何正确理解和执行修订后的新法。《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》从三方面明确刑事诉讼法的适用。第一,界定刑事诉讼法中涉及检察工作的概念。第二,落实增修规定。第三,调整刑事检察工作程序。但该司法解释也存在不足,打上“部门”烙印。例如,规定可重新计算侦查羁押期限;明确检察机关可提前介入侦查;律师阅卷范围被限缩为案件诉讼文书和证据材料等。此外,不少条款仍存在模糊的情形。《公安机关办理刑事案件程序规定》也有“部门”烙印。六部门《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》部分条款意义重大。例如,明确律师在侦查阶段的权利,细化证人保护措施等。但该规定的多数内容不过是各部门实施规则的重申。
最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》,明确和细化了刑事诉讼法的适用。部分规定,意义重大。例如,“刑讯逼供等非法方法”具体化;明确死刑执行细节,死刑中会见亲属权彰显人道主义精神。但一些条款也引发争议。例如,针对所谓的律师“闹庭”,法庭纪律有所强化。该禁令具一定合理性,但实践中难以得到完全遵守。法庭要真正获得尊重,根本在于实现司法公正。
两个司法解释和两个规定先后出台,再次提出立法及司法解释体制的问题。长期以来,司法解释制度也存在“越权”解释、解释主体多元、形式混乱、制定程序简单随意、撤销监督机制缺位等问题。上述司法解释,就存在突破立法、部门化等问题。故该制度急需改革,目前应重点考虑:第一,加强立法解释。第二,制定《司法解释法》或在《立法法》中专章规定,规范司法解释的制定、发布等程序,建立审查和撤销机制。第三,统一解释主体和解释形式,未来取消检察机关的司法解释权,统一由法院行使。第四,大力发展案例指导制度,尽可能通过判例解释法律。
——民事诉讼法修改
《民事诉讼法》修正案8月通过。此次修改至多算“中修”。民事司法改革较少涉及体制性顽疾,本不难突破,但修法受保守理念的牵制,虽有进步,亦留缺憾。例如,限制公民代理;公益诉讼主体应附条件地允许公民提起公益诉讼;立案未从实质审查改为形式审查;规定“先行调解”,易产生法院过度重视调解、强迫调解等问题,且未明确“调审分离”;立案登记制、强制答辩、律师调查令、三审终审及多元审级等诸多成熟的改革思路未被采纳。
——建立犯罪人员犯罪记录
最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于建立犯罪人员犯罪记录制度的意见》,规定了犯罪信息登记制度、犯罪人员信息通报机制、信息查询机制、未成年人犯罪记录封存制度,以及违反规定处理犯罪人员信息的责任等。
该文件的出台标志着我国犯罪人员犯罪记录制度正式建立,但只是框架性规定,仍需制定更具操作性的实施细则。由于当下社会秩序状况及“维稳”政策,该制度容易沦为官方加强社会控制的工具。因此,一方面应细化制度,对记录封存、轻罪记录消灭的条件、程序及后果等事项制定明确的可操作性规范;另一方面应重点考虑抑制有关部门的“滥权”,从感化和挽救犯罪人员出发,促使犯罪人员顺利回归社会。
——规范职务犯罪案件办理
8月,最高人民法院、最高人民检察院《关于办理职务犯罪案件严格适用缓刑、免予刑事处罚若干问题的意见》,要求严格掌握职务犯罪案件缓刑、免予刑事处罚的适用,并细化不适用的情形及可适用的具体条件。该意见有助于改善职务犯罪适用缓刑、免予刑事处罚偏多的状况。但在司法独立性不足、体制性腐败的现状下,发挥作用有限。未来应在此基础上不断提升司法独立性,排除地方干预。
年末,《关于办理行贿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》旨在减少法律规定的“模糊地带”。但该解释不可能有效抑制行贿的动机,也不利于行贿人供认和揭发犯罪。提升打击腐败力度,更应强调举报立功及建立污点证人制度。2013年初,最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》,与正在制定的《解释二》、《解释三》,将组成相对完整的惩治渎职犯罪的司法解释体系。其出台有利于逐步化解渎职犯罪轻刑化、免刑化问题。
——完善社区矫正制度
《社区矫正实施办法》为社区矫正工作提供了基本依据和操作规范。但这仅是社区矫正制度建设的阶段性成果,诸多难题仍未解决。第一,据该办法,社区矫正工作主要由县级司法行政机关及司法所承担,但这些机构人财物受限,人员素质参差不齐,难以有效开展工作。第二,社区矫正工作需要的条件难以实现。社会保障体系远不健全,多数地方无力为社区矫正人员提供就业平台,外出务工的流动性令其居住地频繁变更。社区矫正工作特别需要民间组织和志愿者的协助,但民间组织的发展受到严格控制。
社区矫正制度需不断探索改革。应重点针对社区矫正工作的执行机构建设、人财物保障的落实、社区矫正力量及社会辅助力量的发展、民间组织的促进、与原有刑罚体系的合理衔接等关键问题,通过试点不断推进改革,并在时机成熟时出台《社区矫正法》。
——《中国的司法改革》白皮书发布
 
二、法院改革
 
 (一)优化法院职权配置
——完善减刑假释制度
2月,最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》,扩大此类案件开庭审理的范围、增强程序的透明度,但基本沿袭先前做法,缺陷较多。第一,由刑罚执行机关提出减刑、假释建议书,经法院审理后作出裁定,属于单向流动的权力运作模式,忽略了服刑人的程序主体地位。第二,有直接利害关系的服刑人和被害人无程序参与权。第三,开庭审理很难真正发挥作用。
针对上述问题,在不断明确和严格减刑、假释的条件及标准的同时,应考虑不断提升减刑、假释程序的参与性和透明度,加强对权力的制约和监督。具体而言,应赋予服刑人及近亲属的程序启动权;赋予服刑人、被害人等利害关系人充分的程序参与权;强化程序公开,可考虑在监所开庭审理,监所犯人可旁听,媒体可采访,结果应公示;设置救济程序,强化检察监督。此外,完善服刑人日常管理评价机制,注重吸收各类专业人士以陪审员身份参与合议庭,提高假释的比例,完善社区矫正制度,并与之有效衔接。
——执行体制及工作机制改革
7月,最高人民法院《关于设立执行指挥中心建设试点单位的通知》,肯定并要求推广“三级联动”执行指挥中心之“广东模式”。该模式初步显示了信息全面共享、反应快速、运转高效、功能强大的优势,有利于化解“执行难”、“执行乱”的难题,进而推动社会诚信的建设。长远而言,建立全国执行指挥中心,配合全国性的社会征信系统建设,是推进执行体制改革的关键所在。未来可设置独立于法院的专门执行机构。目前正在进行的法院强制执行立法,需考虑这些根本性问题。
各地法院的探索中,重庆的做法尤其值得关注。自2004年,重庆就率先将涉讼产权打包进入重庆产权交易市场进行拍卖,2009年全部实现由“电子竞价”取代“击槌成交”,2010年12月启用司法拍卖互联网竞价系统,迈出网拍的第一步。重庆经验受到重视。依托重庆互联网竞价平台,最高人民法院正式开通全国性的人民法院诉讼资产网,并要求全国法院涉讼资产拍卖信息及拍卖结果全部在该网公开,司法拍卖也将逐步在该网进行。
浙江高院走得更远。6月,浙江高院与淘宝网联合推出司法拍卖平台,两家先行试点法院的两件拍品正式上线公告。司法拍卖乃至整个审判执行过程的防腐,主要取决于公开、透明的程序运作以及利害关系人的有效监督。网络拍卖是未来重要的发展方向。
——促进司法统一
《关于在审判执行工作中切实规范自由裁量权行使保障法律统一适用的指导意见》对于规范自由裁量权具有积极意义,相关规定仍过于笼统。自由裁量是司法过程天然具有的一种特征,既需规范自由裁量权的行使,更要保障法官独立审判,确保其正确、合理地行使自由裁量权。此外,第二、三批指导性案例相继发布。
(二)落实司法为民
——加强司法建议工作
最高人民法院《关于加强司法建议工作的意见》,旨在规范司法建议工作,增强建议效果。在实践中,司法建议主要存在两大问题:一是适用范围不统一;二是程序规范缺失。法院发出司法建议是希望参与社会管理,提升司法地位,但司法建议的发出反而导致司法权威降低。
就短期而言,该制度有利于法院与党政部门保持良好的关系,可予以改进。第一,司法建议的适用对象,应严格限定在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定的范围。第二,司法建议书的制作应当格式统一,发出程序严格。但法院承担司法外职能,从根本而言会削弱司法公信和权威。法院的司法建议未来应当废止,法院对外发出的唯一具有司法权威的文书只能是裁判文书。
——防治涉诉信访
2012年,最高人民法院为防治涉诉信访提出“四个必须、五项制度”。但这不过是新坛装旧酒。应下定决心,从信访之治迈向规则之治。尽快废除信访制度,或将其彻底改造为补救性的常规权利救济机制。可考虑的方案是,建立专门性信访处理机构,设中央和省两级申诉专员公署,实行两级申诉制度,使之改造为准司法性的专门申诉机构。
(三)强化司法监督
——建立均衡结案工作机制
最高人民法院出台《关于加强均衡结案的意见》,发布“均衡结案评估参考指标体系”。但均衡结案只是回应“控制收案、突击结案”等问题的权宜之计,而非解决法院积案、提高审判质效的长远之策。第一,均衡结案实质仍是一种数字化管理的外在约束机制,对案件质量的提升有限。第二,均衡结案机制引导法官追求“平均数”,法官可采取已结案件预留不报等“对策”应对,难以真正激励法官公正高效地发挥审判职能。第三,在法院的行政化体制没有改变、各地法院主要透过“业绩GDP”展开竞争的背景下,即使不建议据此进行评比和排名,刻意追求数字仍是各地法院难以回避的现实问题。
审判效率的提高,特别是司法公正的保障,必须顺应司法过程的特点,保障法官独立审判。未来应放弃对法官的一切负面考核指标,逐步取消指标式、数字化考评,相关数据仅作统计之功能;完善法官遴选机制,建立科学合理的法官奖惩机制,激发法官的职业尊荣,将提升审判的公正效率转化为法官的自觉行为。
——完善错案追究制度
3月,最高人民法院有关部门负责人表示,将进一步完善错案追究制度,尝试合理界定“错案”的标准。尽管初衷良好,但该制度从设计到实施却广受诟病。第一,错案责任追究没有统一的标准。第二,错案标准的泛化及错案责任追究的轻度化,既使法官广受错案责任追究制之苦,又导致应严厉惩戒的情形经常蒙混过关。第三,制度设计的不合理,强化了本来就极不合理的案件请示制度,令两审终审原则虚化。第四,对“错案”法官的处置均有僭越《法官法》内容及效力之嫌疑。
应废除错案追究制,参考国外普遍做法,建立符合司法规律的法官职业保障与惩戒制度。一方面,法官享有任期、人身安全、退休及职务行为豁免权保障。另一方面,未经法定的惩戒程序,法官不受追究。
——促进司法公开
最高人民法院落实《中共中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的规定》精神,多项要求涉及司法公开,特别是微博公开,可视为最高人民法院回应新媒体时代的需求,促进司法公开的一项努力。期待最高人民法院带头,更多法院开通微博,主动公开民众关心的司法信息,并积极与网民互动。
近年来,司法公开程度有所提升,但远远不够,未来目标是法院所有裁判文书全部上网,涉及国家秘密的情形除外,涉及个人隐私和商业秘密的情形可作技术处理。期待最高人民法院带头,公布本院所有的裁判文书,并尽快建立全国性的法院判例数据库。建议最高人民法院建立统一的裁判文书网,支持按法院、案由、当事人等关键词进行检索和复制的功能,并完善裁判文书上网告知、审核等程序,注意尊重和保护当事人的隐私权。
——保障司法廉洁
(四)加强法院文化与司法队伍建设
——建立法官宣誓制度
《法官宣誓规定(试行)》要求初次担任或重新担任法官职务的人员应进行宣誓。建立法官宣誓确有必要。其誓词内容一反政治色彩浓厚的特点,未强调“党的领导”、“中国特色”,而突出法官忠于祖国、人民、宪法和法律,出人意料。但司法官的宣誓制度只是形式,关键还需要完善司法官的遴选机制,特别是建立从律师到司法官的法律职业转换制度,推动法律职业共同体的形成。
——加强法院文化建设
最高人民法院先后下发的《2012年“人民法官为人民”主题实践活动实施方案》、《关于进一步扎实推进政法干警核心价值观教育实践活动的通知》,不过是既往法院文化建设、队伍建设的再糅合。
法院文化建设近年来有所强调,各地也有些探索,但要避免误区。第一,文化是养成的。文化是传统的延续,时间的积淀,而不是建设或创造出来的,更不是短期内自上而下的工程所可能实现的。第二,文化建设不是简单的硬件和软件建设。第三,量化考核等现行司法业绩考核方式对文化建设的作用适得其反。第四,文化无优劣。所谓培育先进的司法文化,容易产生误导。第五,公平正义的追求是任何司法文化的基本内涵,并无东西之别。
面对问题,司法文化的培育可考虑如下思路。首先,围绕正义理念培育司法文化。从根本而言,司法文化的核心理念,在于正义,此外别无其他。其次,司法文化,司法官先行。提高司法官的法律文化素养,培养司法人员的法律文化意识,必不可少。最后,司法文化既应延续传统的优势,更应追求法治共识。
 
三、检察改革
 
——完善刑事申诉案件公开审查程序
《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》克服原试行规定的诸多缺陷,明确公开审查的范围,确立公开审查,完善公开听证程序。但该制度只是一种内部监督,实质是自己请人监督自己,不可能真正制约检察机关。该制度的审查范围与人民监督员制度多有重合,却缺乏必要衔接,且运行机制比不上后者。其完善方向是尽可能扩大民主。特别需强调:第一,保障受邀人员的广泛性和代表性,参与途径的开放性和自由性,以及监督者独立于被监督者。第二,进一步提升受邀人员评议意见的效力。
——改进举报线索不立案审查机制
《人民检察院举报线索不立案审查工作办法》有望较快出台。鉴于微博反腐的重要作用,建议最高人民检察院带头,各级各地检察院积极建立微博举报平台,针对举报,及时公开回复。最高人民检察院下发通知,要求与纪检机关协作配合,及时审查和处理涉嫌渎职侵权违法犯罪案件线索,绝不允许任何组织或个人非法干预。与其加强与纪检机关的合作,为何不考虑整合成统一、独立的反腐廉政机构?事实上,面对体制性腐败,独立性不足的检察机关反腐的空间相当有限。反腐机构的作用大小虽然与内部机制、配套措施等完善有关,但关键在于权力构架和独立程度。
——完善行贿犯罪档案查询机制
最高人民检察院启动行贿犯罪档案全国联网查询平台。该机制有助于防范和减少贿赂犯罪,但仍需规范化,例如,制定相关管理办法,保证生效判决及时、准确录入查询系统;将犯罪之外的行贿行为纳入查询范围;行贿档案查询告知函的使用范围适度扩大。同时,不断完善和优化系统,扩充数据,建立全方位、立体化的职务犯罪档案系统,并进一步加强查询工作与政府、企业招标,行业监督、管理以及征信工作的衔接,促进社会诚信体系的建设。
——优化廉政风险防控机制
《关于深入推进检察机关廉政风险防控机制建设的实施意见》旨在从源头上减少和控制诱发腐败的风险。未来可进一步提高风险点查找和等级评估的科学性,特别完善责任和惩戒制度。但面对体制性腐败,该制度只是局部机制的改进,反腐败大工程中的小环节,无法产生根本性效果。作为内部监督机制,它还需要其他制度的配合,例如,进一步推行检务公开,完善检察官惩戒制度,限制检察官权力,提高检察官自律意识。从根本而言,须引入有力的外部监督,以权利/权力制约权力,特别是:建立一个职能明确、身份独立、惩处严明的廉政机构;放松言论管制,真正落实来自当事人、媒体和社会的监督。
——反腐体制需推动关键性变革
与上述反腐机制的“低效”相比,近年来网络反腐尤其是微博反腐成效明显。但这触动官员阶层的利益,《关于加强网络信息保护决定》迅速通过。该决定明显将抑制网络反腐的动力和效用。网络立法确有必要,但主要目标在于保护公民权利,特别是公民个人隐私不受侵犯。网络实名制毫无必要,因为它不仅无助于公共利益,反而更可能导致公民个人隐私受到大规模侵犯,而且会严重影响本来就很弱的公民言论自由。绝大多数国家都没有网络实名制。韩国宪法法院裁决网络实名制违宪,更是前车之鉴。该决定有违宪之嫌,公民可提出对该决定进行合法性审查。
十八大后,反腐成为民众的首要期待。高层立场坚定,表现出空前的反腐决心;李春城、孙德江等一批高官落马,似有新一轮“反腐风暴”;官员财产申报拟列入全国人大立法规划;年末最后一天,习近平主持中共中央政治局会议,要求“坚决遏制腐败现象蔓延势头”。种种迹象,似乎显示廉政中国或有希望。但反腐是一项极其艰巨的任务,最终取决于民主法治的实现。就现实的可能性而言,至少需在如下方面取得突破。第一,确立官员财产申报制度。第二,建立廉政公署。第三,放松言论管制,激励民间反腐。
 
四、司法行政领域的改革
 
——劳动教养制度即将停止使用
2012年,劳动教养制度再次被推向舆论的风口浪尖,废除劳教的呼声不绝于耳。基于行政法规和部门规章的现行劳教制度明显违宪。第一,违反《宪法》第37条。第二,违反《立法法》、《行政处罚法》等上位法规定。第三,违反1998年中国政府签署的《公民权利和政治权利国际公约》。实践中,劳教制度的弊端更是暴露无遗。劳教决定权完全掌握在公安机关手中,缺乏制约导致权力肆无忌惮的滥用。劳教制度异化为“维稳”手段,上访之路通往劳教。重庆打黑时期,劳教沦为压制言论的工具。劳教制度缺乏基本的正当程序保障,劳教的“罪刑”极不相应。
多年来,劳教制度应当改革而非废除、改革方案尚未达成共识等成为有关部门用来拖延劳教制度废除的借口。因而我们只呼吁废除劳教,而不谈所谓改革。劳教制度必须废除,这是原则。剥夺公民人身自由的权力交给司法机关,是世界潮流,是法治底线,是所有民众的共识。作为一种衔接,废除劳教后,以《违法行为教育矫治法》取而代之。必须避免“穿新鞋,走老路”,确保新制度与劳教具有原则性不同:第一,除行政拘留外,任何剥夺公民人身自由的决定必须由法院裁决;第二,裁决须经法律的正当程序。
劳教制度不可能逃避最终被废除的命运。年初,全国政法工作会议宣布,在报请人大常委会批准后,将“停止使用”劳教制度,并要求此前严格控制使用劳教手段,对缠访、闹访等三类对象不采取劳教措施。这意味着劳教制度即将成为历史。
——拘留所条例颁行
《拘留所条例》有诸多进步之处,诸如,完善拘留所的职责,强调尊重和保障人权,规定拘留所的设置和保障。但该条例的立法过程遭遇公安机关的抵触和反弹,2009年《拘留所条例(征求意见稿)》中许多重要的限制性条款被删改,致使条例仍具有强烈的“部门”烙印。例如,问责违规警察条款消失,修改“收拘12小时内通知亲属”的条款,删除“执行拘留应接受检察院监督”、处理“被拘留人死亡和非正常死亡”、“不得利用被拘留人管理其他被拘留人”的条款等。条例对警察权的限制明显不足,尤其缺乏问责,检察、被拘留人亲属及公众监督的缺位,未来“睡觉死”、“洗脸死”等非正常死亡案件仍将不断上演。此后,公安部出台《拘留所条例实施办法》。
未来改革应以强化监督、防止警察滥权为方向。具体而言,应明确和强化监管人员的法律责任;强化检察监督,保证检察机关独立行使检察权;推进拘留所公开,建立公民代表巡视制度。
——律师管理不断强化
《关于建立律师宣誓制度的决定》出台。与法官宣誓词相比,律师宣誓词政治色彩极浓。与法治国家的律师宣誓词相比,中国的律师宣誓制度更是过度强调律师的政治属性,模糊了律师自身的法律属性。这直接表明司法行政机关的极端保守,不利于律师制度的发展和法治建设。应尽快落实律师协会的自我管理和行业自律,司法行政机关应逐渐退出,最终将职能转型为宏观管理和为律师业发展创造良好的环境。
2012年相关立法也体现了对律师执业的管理强化。例如,最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第251条专门针对律师作出约束性规定。《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》将律师阅卷范围限缩为案件诉讼文书和证据材料等。
10月,《律师法》部分条款的修订通过,主要涉及律师身份及具体职能、会见权和阅卷权、涉嫌犯罪律师的保护和律师保密义务等条款的调整。
 
  结 语
 
  2012年,“新一轮”司法改革宣告结束,更新一轮的司法改革即将拉开序幕。
2008年中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》安排的60项改革任务基本完成。2012年,改革尾声之年的举措,主要是先前改革的延续、收尾或修补。“新一轮”司法改革四年多来,法院、检察院、公安、司法行政等部门付出较多努力,在司法的技术性改革方面取得一定的进展。但司法公正、公信和权威基本上没有改进,民众对司法的不满有增无减。其根本原因在于,司法改革未触及司法的行政化、地方化、官僚化等体制性弊病,司法的独立性进一步降低。
政治体制改革是中国转型之关键。司法体制作为政治体制的重要组成部分,须纳入政治体制改革的框架一并考虑。这并非否定近年来司法的技术性改革,透过“去政治化”的策略推动司法改革亦意义重大。
  政治体制改革早已成为一切改革之瓶颈。政治体制改革的可以有诸多切入点,这些改革可以且应当同时推进,而法治改革应优先考虑。因为法治改革是最容易达成共识、成本最低、最安全、风险最小、最能避免动荡的政治体制改革切入点。
法治改革应以司法改革为核心。司法改革的关键是确保司法独立。当下中国,必须澄清误解,重申司法独立的重要性。第一,司法独立要求任何个人或组织不得干预司法。司法独立包括职能独立、组织独立和法官独立。第二,司法独立是司法有效运作的必要条件,实现司法公正的前提和保障。第三,司法独立是国际通行的法治准则。司法独立是一切法治国家的基本准则,也为诸多国际文件明文规定。第四,司法独立并非资本主义特有的法治理念。历史上,许多社会主义国家确认了司法独立原则。司法独立不分姓资姓社,社会主义不应排斥司法独立,甚至还可以强调优于资本主义司法独立。第五,司法独立只有程度的不同,而没有绝对的独立或不独立。第六,司法独立是最有可能达成的共识。第七,司法独立的关键在于理清司法与党的关系。司法独立不仅无损于党的领导,而且有利于改善党的领导。党对司法的领导主要体现为政治领导和组织领导。但党不干预个案,这是基本原则。
司法独立性的提升是一个渐进的过程。但首先必须确立司法独立原则,然后朝向此迈进。具体方案可采取由内而外、先易后难的策略。目前可以推行的司法改革举措,至少包括:从法院内部独立做起,上级法院不得干涉下级法院审判,院庭长不得干涉法官办案,废除审判委员会;实施严格的司法问责和惩戒制度;加强司法官的任期、人身安全、退休及职务行为豁免权保障,建立一套科学的司法官遴选、任命、升迁、惩戒的制度,司法经费由中央财政承担。
2013年,中国新十年之起点。未来十年,中国或将迎来社会转型的关键时期,迈向法治和民主的正路。未来十年,包括司法改革在内的社会变革,或将以一种预知或不可预知的方式、逐渐或突然展开。未来十年,几分焦虑,几分期待。期待上下凝聚共识,压力转为动力;期待新一轮的解放思想;期待实质性的司法改革,司法独立原则确立;期待政治体制改革的全面展开,社会转型平稳有序,顺利迈向法治和民主的中国。

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